水務改革沒解決任何問題反倒引發無數罪惡



撰稿記者馮建維。


馮建維


半個世紀以來,我國荒漠化及嚴重水土流失地區的面積各增加了約一倍半,等於丟失了約350萬平方公里土地,占全國總面積的三分之一。這還不夠觸目驚心嗎?為什麼在政府不斷投入資金、不斷搞水土保持科研的情況下,水土流失反而越來越嚴重?道理很簡單,就是農民只有不斷變化的農地承包權而沒有產權。幾十年來,他們從不把承包地等同於自家的傢具和糧食,甚至拋荒以至放棄承包權的大有人在。世界上會有人白白放棄自家的財產嗎?

經常有鄉村幹部甚至省部級領導公開指責中國農民素質差、太懶惰,說給他自己家幹水土保持都不願意出工。然而,那怎麼是他自己家的財產?集體所有的農地,農民是沒有抵押和買賣等處置權利的,這樣的財產怎麼會是農民自己家的呢?不是有人論證:集體所有制也是公有制經濟的一種表現形式嗎?既然農地是公家的,那就一定不是某個農民的,農民竭澤而漁式的使用生產資料,就是可以理解的了。

事實上,農民出於經濟人本能常常抵制、乃至暗中破壞水土流失治理。這聽起來費解,卻是現實。根據計算,水土流失治理中橫坡打壟將減少3%耕地,地埂植物帶減少6%,梯田減少20%。希望增產增收的農民為了減少損失,往往採用蠶食的辦法逐年把水土保持工程毀成原狀。農民這種在自家承包田裡的損害集體財產犯罪很難取證並追究,因為官府不可能派上億警察到18億畝耕地上看著農民耕作。所以各地政府可以去查一查:五年後的水土保持工程是否還在?而若農民有完全產權,這種竭澤而漁的事情就不會發生。

當然,從大的趨勢看中國改革史,中國的產權改革進程一刻也沒停止過。但決策層不會輕易用給農民農地產權去解決涉農水利乃至所有與農業有關的問題,因為那是要冒政治風險和經濟風險的。有關農地產權改革的政治風險,是指政府將因此喪失對國內大部分耕地的控制權;所謂經濟風險,是指農民有了完全產權後,就有了無限談判權利,地方政府將再也無法隨心所欲地徵地並在其中牟取高額收入。

筆者在發言中還批判了水保工作中的“科研決定論”:50多年的黑土地水土保持科研,我們已經有了相對成熟的治坡、治溝和防治水蝕、風蝕及凍融侵蝕的技術。但這些技術,又有多少走下了學者的書架,轉化成現實的農業生產力和生態環境,從而成為活生生的現實?去黑龍江省水保科研所查一查就會看到,大多數花費巨大的水保科研成果躺在捲櫃裡無人問津,重複拿錢去觀測3度、5度、8度坡耕地的土壤侵蝕模數,有什麼意義?現在需要下功夫的,反倒是涉農水利中的社會科學問題,產權問題乃是重中之重。

筆者在會上下結論地說:產權是治理黑土地繞不過去的坎。在場的不少院士、專家立刻表示贊同,並紛紛索要我的發言稿。這使在場的水利官員陷入窘境。其實,中國60多年公有制傳承下來的諸多惡行之一,就是破壞財富,因而也就不難理解“公有制是萬惡之源”了。只有明晰的產權,財富才能有人愛惜,才不會產生那麼多敗家子和建築垃圾。這個簡單常識,至今仍被共產主義的烏托邦夢幻所遮蔽。一位從西北農業大學水土保持專業畢業的朋友,在幹了20年水土保持、深諳其中內幕後,竟發出這樣的感嘆:產權不改,水土保持工作已經不能再幹了。50多年來上千億水保投入通通打了水漂!


東北的黑土正在流失。

關於機構改革中的自由裁量權

綜上所述,從字面意義上非常有利於水務改革的“和尚多了沒水吃”、“一龍治水效率高”等說法,經過實踐檢驗,已經被證明多為欺人之談。這個荒謬而又可怕的現象,亟待社會和國人瞭解,並期待決策層做出徹底了斷,追究始作俑者的責任。

透過水務改革的亂象,決策層應該注意到:那些有可能在下次機構改革時被撤銷的部,為保廟所採取的手段堪稱瘋狂。但只要不給他們人財物和“試錯”的自由裁量權,就不會有隨後的各種肮髒交換。事實上,用《紅樓夢》“賈府只有門口兩個石獅子是乾淨的”這句話來形容這場鬧劇的發起者和反對者,絕不為過。

筆者以為,2008年第75號國務院辦公廳文件中關於水利部的“三定規定”,還有某些不盡合理的地方。比如,這個文件在界定水利部主要職責時共列出12條,其中第3條是“負責水資源保護工作,組織編制水資源保護規劃,組織擬訂重要江河湖泊的水功能區劃並監督實施,核定水域納汙能力,提出限制排汙總量建議,指導飲用水水源保護工作,指導地下水開發利用和城市規劃區地下水資源管理保護工作”。這裡,“核定”、“提出建議”、“指導”等用詞,為水利硬要“擠入”環保和建設等行業,留下了某種藉口,儘管很牽強。事實上,完全可以取消“核定、提出……建議”,既然水汙染治理已經歸環保,那就不應給其他行業以任何藉口。具體工作中,核不核定、提不提出建議,對改變水汙染沒有影響。

水利部經常強化國務院“三定文件”中的某些用語,如“負責保障水資源的合理開發利用”(第1條)、“實施水資源的統一監督管理”(第2條)、“負責水資源保護工作”(第3條)等等。由於從30年前開始,官方逐漸把“水”這個名詞強化其資源屬性而稱為“水資源”,而所有涉水行業如供排水、汙水處理、水土保持等,都與水資源相關,包括汙水也可“資源再利用”,這種大而化之的強調“水資源”,模糊了法律意義上的行業邊界,導致立法部門也無法用更清晰的概念來界定各行業的職能劃分,更使全社會包括水利部自己,都產生“管理水資源者一定高尚”的錯覺,也給水利部自認為站在了道德制高點上,拉大旗作虎皮而瘋狂擴權,提供了情感基礎。

當然,站在本文立場上,2008年國務院文件的另外一些規定,也為我們批評水利部提供了根據。比如,這個文件第2條規定水利部“指導水利行業供水和鄉鎮供水工作”,說明水利行業根本沒有城市供排水職能,因為水利行業供水,是指水利行業所管理的水庫,向市政水處理廠供水,而不是授權給水利行業管理城市供排水。按照《中華人民共和國城市供水條例》第七條“國務院城市建設行政主管部門主管全國城市供水工作”,城市建設行政主管部門,即是建設部。此外,2008年75號文件第1條中“編制國家確定的重要江河湖泊的……防洪規劃”,第4條中“編制國家防汛抗旱應急預案”等,均說明水利部對愈演愈烈的城市河道縮窄導致的城市型洪災和水庫洪災,負有責任。

筆者認為,多年來針對大部制改革一直在上演且還在繼續的行業間擴權混戰,正說明大部制改革勢在必行。十幾年水務改革亂像隻是其中一例而已。每個行業所進行的攻防,似乎都符合經濟人逐利本性。從這個意義上說,中國目前國情下各行業間的撕拼有其必然性。然而——還是那句話——政府乃守夜人,乃公共利益或曰全民利益的委託執行者,如果它們視這個根本定位於不顧,只考慮本行業、小團體的利益,甚至只以權貴利益為轉移,整個國家豈不亂了套?13億中國公眾的福祉與根本利益又將置於何處?

檢驗任何一項改革是否成功的標誌,是該項改革能否給大多數人帶來利益,或是否符合世界發展潮流。1980年代初的中國農村改革,把耕地使用權和收益權還給農民,由此使“社會主義國家吃不飽”在中國成為歷史,因而這次農村改革雖並不徹底卻廣受讚譽。反觀水務改革,不但沒解決任何問題反倒引發無數矛盾甚至罪惡。這種情況難道應該繼續下去麼?更何況,水利部的水務改革資本,是公共財政。公共財政是什麼?那是納稅人貢獻的血汗,並不是水務改革決策人自家的資本金。水利部官員用全國人民的血汗錢豪賭,難道可以容忍麼?到了應該向其亮紅牌的時候了!(《中國戰略分析》2016年創刊號)

(《改革的汙名化:中國水務“改革”亂象及成因》連載完,《內幕》第59期)
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